11 december 2017 Upphandling

Offentlig-privat samverkan – en omtvistad upphandlingsform

Vilka är de rättsliga gränserna och förutsättningarna för Offentlig-privat samverkan? Vilka är för- och nackdelarna? Och hur vanligt är det i Sverige idag? Det är några av frågorna Johannes Edmark undersökte när han skrev sin masteruppsats i juridik. På Upphandlingsdagarna i november fick han UrT:s pris för uppsatsen "Offentlig-privat samverkan – En rättslig analys av en framväxande samverkansform inom offentlig upphandling".

Varken i Sverige eller på EU-nivå finns en legal definition av Offentlig-privat samverkan (OPS) som än så länge är ett relativt okänt begrepp bland såväl politiker som vanliga människor. Trenden visar dock att det är på uppgång i hela Europa. Johannes Edmark har gått på djupet i upphandlingsformen när han skrev sin uppsats i slutet av juridikstudierna på Stockholms universitet.

– Utgångspunkten i min uppsats var vilka gränser som finns för OPS. Vad är förutsättningarna för att det ska vara en OPS? Vilka rättsliga gränser finns? berättar han.
En av slutsatserna som Johannes kom fram till var att en upphandling inte kan klassas som Offentlig-privat samverkan om inte någon form av ekonomisk risk ha gått över från det offentliga till det privata.

– Det kan vara svårt att skilja på OPS och ett vanligt samarbete men min slutsats är att om den offentliga parten betalar, då är det en vanlig upphandling. Om man istället låter den privata aktören finansiera projektet, då har den ekonomiska risken lämnat den offentliga verksamheten och det är en OPS, säger han. Ett ganska välkänt exempel på en OPS är järnvägen från Stockholms centralstation till Arlanda flygplats.

– Där ville staten bygga en järnväg till flygplatsen men saknade de ekonomiska förutsättningarna. Då ingick de i ett samarbete med ett privatägt bolag som stod för byggnationen istället. Ett typfall av Offentlig-privat samverkan, säger Johannes.

Konkurrenshämmande men nödvändigt

Vilka för- och nackdelar finns då med offentlig-privat samverkan för de olika parterna?

– I Sverige har man ett motsträvigt förhållande till OPS och det med all rätt, tycker Johannes, en jättestor nackdel är att man ger en privat aktör oerhört mycket makt på det offentligas bekostnad.

Han illustrerar sitt resonemang med Arlandabanan. Samarbetet innebar bland annat att ett privat bolag tilläts ta förmånliga lån på samma villkor som offentlig sektor.

– En annan viktig aspekt är att eftersom privata pengar byggde stora delar av rälsen kan investeraren ställa hårda motkrav, vilket i det här fallet fått till effekt att det i princip råder monopol på den sträckan. Ett privat bolag får alltså bestämma vilka andra som får köra där, vilket givetvis är konkurrenshämmande. Det går stick i stäv med hela upphandlingsverket som är till för att främja konkurrens, säger Johannes.
Johannes poängterar dock att han inte är emot OPS:er utan att de tvärtom kan vara nödvändiga för att komma till skott med viktiga byggnationer.

– Utan samarbetet kring Arlandabanan hade den kanske aldrig blivit av eftersom pengar saknades i den offentliga kassan för ett sådant projekt. Det säger också sig självt att man inte kan ingå ett samarbete där den privata aktören förväntas bära hela den ekonomiska risken, för att sedan låta sina konkurrenter åka fritt på en bana som de inte investerat något i. Så det är helt klart en tudelad fråga, säger han.

Fler exempel där OPS:er förekommer kan vara vägbyggen, uppförandet av simhallar i kommunerna eller annan infrastruktur som måste finnas.

– Saknar kommunen kapital till saker som den är tvungen att tillhandahålla, är privat investering ett sätt att lösa problemet. Utan den möjligheten skulle det offentliga ha svårt att i alla lägen uppfylla sitt uppdrag, fastslår Johannes.

Vanligare i Europa

Finansieringsformen med offentlig-privat samverkan är betydligt vanligare i Europa än i Sverige. I Storbritannien har det använts frekvent och här finns även exempel på när OPSer havererat. Londons tunnelbana bekostades och drevs bland annat under en tid av en privat aktör men samarbetet fungerade inte och London stad blev tvungen att köpa ut den privata partnern ur avtalet . Detta ledde till större kostnader vad de kanske behövt betala om de byggt den själva från början.

– Vissa funktioner åligger ju det offentliga att tillhandahålla. Till exempel infrastruktur. Bara för att den privata aktören inte vill fortsätta betyder inte det att man kan lägga ner tunnelbanan. I de fallen måste det offentliga ta över. Det yttersta ansvaret ligger alltid på offentlig sektor utifrån det välfärdssystem vi har. Visst skulle man kunna göra alla sjukhus till OPSer men det skulle inte funka. Vad händer om de lägger ner? Ska vi ha ett land utan sjukhus då? säger Johannes.

OPS på uppgång

Så hur ser det ut i framtiden? Är Offentlig-privat samverkan på uppgång även i Sverige? Det tror Johannes.

– Ja, det kommer bli mycket mer, över hela Europa, säger han. Dels är det ett uttalat mål från EU-kommissionen att det allmänna ska samarbeta mer med det privata. Dels har kommuner begränsade budgetar. När saker måste fram snabbt och det finns behov som kommunen behöver tillgodose kommer OPS bli en vanligare lösning.

Han tror att det kan komma mycket gott ur att offentlig sektor lär sig av det privata näringslivet men menar också att det alltid finns en risk för intressekonflikter när icke-vinstdrivande verksamheter samarbetar med vinstdrivande.

– Min slutsats är att det kan vara bra upphandlingsform så länge man tänker efter innan och analyserar konsekvenserna i olika situationer, avslutar Johannes.

Prisbelönt uppsats

Johannes valde offentlig-privat samverkan som ämne för sin masteruppsats i juridik för att han är v��ldigt intresserad av upphandling.

– Jag gillar upphandling ur ett juridiskt och teoretiskt perspektiv och det kan inte bli mer upphandlingsteoretiskt än sådana här konstruktioner. Det är mycket som påverkar hur man ser på OPS, framförallt politiskt. Det tycker jag är roligt.

Vad är din största insikt under uppsatsarbetet?

– Att något som OPS som omsätter så mycket pengar är fullkomligt okänt för många, inte minst svenska politiker. Man lägger miljarder på projekt utan att ens fundera över hur samverkan egentligen fungerar. Många verkar tycka att det är så krångligt att man inte ens vill ta tag i det på politiskt håll.

Uppsatsen skickade Johannes in till UrT, Upphandlingsrättslig tidskrift, i vintras. Det är en akademisk tidning som skriver om offentlig upphandling och som för andra året i år anordnade Upphandlingskonferensen då de delade ut sitt uppsatspris med stipendium.

– Jag blev jätteförvånad, jätteglad och jättestolt när jag fick veta att jag vunnit, säger Johannes, det är kul att få något tillbaka när man har slitit med något så mycket som sin uppsats, både dag och natt tills man drömmer om den. Så det känns jätteroligt verkligen.

Tipsa en vän

Kommentarer (0)

Skriv en kommentar